Ansiedlungen von Behörden in strukturschwachen Regionen

Besonders strukturschwache und ländliche Regionen stehen in Deutschland vor großen Herausforderungen. Um gleichwertige Lebensverhältnisse zu erhalten und zu schaffen, müssen Politik, Privatwirtschaft und Zivilgesellschaft gemeinsam nach innovativen Lösungen suchen. Hierzu gehört auch die Dezentralisierung von Verwaltung, indem Behörden und öffentlichen Einrichtungen in geförderten Regionen angesiedelt werden. In dieser vom BMI geförderten Studie und in Zusammenarbeit mit dem Bundesinstitut für Bau-, Stadt- und Raumforschung (BBSR) wird als Teil des Programms Region gestalten untersucht, wie Ansiedlungen zum Erfolg für die Behörde und die Region werden können. Im Rahmen der Studie wurden vier Behördenneuansiedlungen bzw. -verlagerungen analysiert. Die gewonnenen Erkenntnisse sollen die Umsetzung künftiger Ansiedlungen unterstützen.

Ausgangslage

Die Kommission „Gleichwertige Lebensverhältnisse“ empfiehlt, Bundesbehörden in Zukunft in größerem Umfang auch dezentral anzusiedeln, damit die Bevölkerung in Deutschlands ländlichen Räumen von neuen Arbeitsplätzen und positiven ökonomischen Effekten der Standorte auf die lokale Wirtschaft profitieren können. Werden Bundesbehörden neu gegründet, sollen sie vorzugsweise in zentralen Orten der ländlichen Räume, wie Klein- und Mittelstädten angesiedelt werden. Auf diese Weise soll u.a. verhindert werden, dass die Bevölkerung und die Arbeitsplätze in ländlichen und strukturschwachen Regionen weiter abnehmen. Auch der Strukturwandel in Kohleregionen soll so unterstützt werden. Das Strukturstärkungsgesetz für Kohleregionen sieht vor, bis 2028 in den Kohlerevieren 5.000 Arbeitsplätze zu schaffen. Erreicht werden soll dies, indem Bundesbehörden und -einrichtungen sowie Forschungseinrichtungen dort angesiedelt werden (§ 18, Absatz 1).

In der Studie wurden die wissenschaftliche Literatur sowie verfügbare Daten zu deutschen Behördenstandorten näher untersucht. Aktuell gibt es kaum Literatur zu den Auswirkungen von Behördenstandorten und auch die Datenlage als Bewertungs- und Entscheidungsgrundlage ist unzureichend. Z.B. ist nicht für alle Behörden bekannt, wie viele Bundes- und Landesbeschäftigte aktuell an welchem Standort beschäftigt sind, da Beschäftigte von Außenstellen häufig dem zentralen Standort zugerechnet werden.

Ziel

Durch Arbeitsplätze im öffentlichen Dienst sollen Beschäftigungsmöglichkeiten für Einwohner geschaffen und Regionen mit besonderem Förderbedarf attraktiv für Zuziehende werden. Die zusätzlichen Arbeitsplätze sollen außerdem die regionale Wirtschaft anregen. So sollen die Regionen gestärkt und gleichwertige Lebensverhältnisse geschaffen werden. Die Studie untersucht, ob bzw. wie die gesteckten Ziele erreicht werden können.

Methodische Vorgehensweise

In einer Literaturanalyse wurden die vorhandenen, wenigen Erfahrungen mit Verlagerungen und Neuansiedlungen in Deutschland und auch international ausgewertet. Die aktuelle Verteilung von Behördenstandorten und die Zahl der Beschäftigten je Standort wurde anhand der verfügbaren Daten ermittelt. In einem Workshop diskutierten Expertinnen und Experten aus Behörden und der Wissenschaft erste Ergebnisse.

Als Ergänzung zur Literaturanalyse und aufgrund eingeschränkt verfügbarer statistischer Daten wurde der Fokus auf vier Fallbeispiele und die Analyse der (inneren) Behördenaspekte von Ansiedlungen gelegt. Der Schwerpunkt der Studie liegt auf teilstrukturierten Interviews und Online-Umfragen. Die Interviews wurden mit Beschäftigten in vier verlagerten bzw. neuangesiedelten Behörden mit Vertreterinnen und Vertretern aus Wirtschaft und Politik dieser Regionen durchgeführt. Bei der Auswahl der Behörden wurden je zwei Landes- und Bundesbehörden strukturschwacher Regionen untersucht.

In zwei Behörden wurden zusätzlich zu den Interviews Online-Umfragen unter den Beschäftigten durchgeführt. Am ALE Oberpfalz nahmen 120 Beschäftigte (81% der Beschäftigten) an der Befragung teil. Am UBA konnten 490 Teilnehmerinnen und Teilnehmer (51% der Beschäftigten) gewonnen werden. 

In den Interviews und den Online-Umfragen wurden interne und externe Auswirkungen der Ansiedlungen erfragt. Interne Auswirkungen sind beispielsweise Veränderungen der Arbeitsprozesse oder die Auswirkung auf Motivation und Leistungsfähigkeit der Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter. Externe Auswirkungen beziehen sich auf die Wirkung der Ansiedlung auf die Region. Hier wird überprüft, ob die Ziele der Ansiedlung erreicht wurden. Hierzu gehören Auswirkungen auf den Arbeitsmarkt, die Wirtschaftskraft, Infrastruktur und die allgemeine Daseinsversorgung in der Region.

Landesbehörden:

• Amt für Ländliche Entwicklung (ALE) Oberpfalz in Tirschenreuth und
• ALE Oberbayern: zukünftig in Mühldorf am Inn ansässig

 Bundesbehörden:

• Außenstelle des Bundesamts für Wirtschaft und Ausfuhrkontrolle (BAFA) in Weißwasser und
• Umweltbundesamt (UBA) in Dessau-Roßlau.

Die Außenstelle des BAFA wurde neu gegründet und im Frühjahr 2020 bezogen. Die drei weiteren Behörden wurden zwischen 2005 und 2022 umgesiedelt.

Ergebnisse

Literatur und Datengrundlage

Bislang wurde die Wirkung von Behördenansiedlungen auf die jeweilige Zielregion kaum untersucht. Zusätzlich erfüllen frühere Studien selten die heutigen Qualitätsstandards. Ihre Ergebnisse müssen daher vorsichtig interpretiert werden. Teilweise widersprechen sich die Ergebnisse der bisherigen Studien für Deutschland und andere Länder. Einige Untersuchungen dokumentieren keine oder positive Effekte von Behördenansiedlungen auf die Beschäftigung in der Zielregion. Andere Studien weisen darauf hin, dass Beschäftigte von der Wirtschaft in den öffentlichen Sektor wechseln. Dies geschieht, wenn eine Region zu wenig potenzielle Arbeitskräfte hat und durch die Ansiedlung keine neuen Einwohner gewonnen werden können. Die Ansiedlung hat dann negative Effekte auf die Beschäftigung der regionalen Wirtschaft.

In einem Exkurs wurde die standortstärkende Wirkung von Militärstützpunkten analysiert. Vom Ergebnis her eigenen sich diese, abhängig von ihrer Größe, nicht zur Strukturförderung, da sie oft wenig in der Region vernetzt sind.

Ergebnisse der Interviews und Befragungen

Externe Auswirkungen
Ob von einer Behördenansiedlung ein Effekt auf die Zielregion zu erwarten ist, hängt von der Zahl der Behördenmitarbeiter im Verhältnis zur Einwohnerzahl der Region ab. Ist die Behörde groß genug, kann die Ansiedlung positive Effekte auf die Zielregion haben. Trotz positiver Beschäftigungseffekte wurden jedoch bisher nur geringe Effekte auf die regionale Wirtschaftsleistung und die Bevölkerungsentwicklung beobachtet.

Zu einem Zuzug in die Region führt eine Behördenansiedlung insbesondere, wenn die Region bereits vorher hinreichend attraktiv war. Ein entscheidender Faktor ist, dass auch die Partnerinnen und Partner der Behördenbeschäftigten passende Arbeitsstellen in der Region finden können. Als wesentliches Standortkriterium wurde auch eine gute Infrastruktur genannt.

Von der lokalen Bevölkerung wird die Ansiedlung einer Behörde überwiegend als positives Signal anerkannt. Bietet die Behörde allerdings nicht hinreichend viele Beschäftigungsmöglichkeiten für die lokale Bevölkerung, wird die Ansiedlung negativ bewertet. Dies ist der Fall, wenn die Behörde ihre Belegschaft von einem früheren Standort mitbringt oder wenn die ortsansässigen Arbeitskräfte nicht passend qualifiziert sind und Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter aus anderen Regionen rekrutiert werden müssen.

Interne Auswirkungen
Die internen Auswirkungen auf die Behörde sind abhängig davon, ob die Behörde neu gegründet oder verlagert wurde. Beschäftigte neu gegründeter Behörden bewerten die Standorte überwiegend positiv. Ebenso Beschäftigte, die im Falle einer Verlagerung in der Zielregion beheimatet sind.

Beschäftigte, die bereits vor einer Verlagerung in einer Behörde tätig waren, beobachten, dass durch eine Verlagerung viele Kolleginnen und Kollegen die Behörde verlassen und sich andere Arbeitsstellen suchen. Hierdurch kommt es zu Wissensverlusten, die aktiv ausgeglichen werden müssen.

Ob eine Verlagerung erfolgreich ist, hängt auch davon ab, wie der Prozess gestaltet wird. Um Wissensverluste und Ineffizienzen zu vermeiden, sind ein klarer Zeitplan, ausreichend Zeit, um neue Beschäftigte einzuarbeiten und mobile Arbeitsplätze entscheidend. Durch die Kooperation mit lokalen Ausbildungsstätten, können langfristig regionale Mitarbeitende gewonnen und entsprechend qualifiziert werden.

Für alle untersuchten Behörden ist die Anstellung hochqualifizierter Beschäftigter eine Herausforderung. Strukturschwache Regionen verfügen häufig nicht über eine ausreichende Zahl bedarfsgerecht qualifizierter Arbeitskräfte. Gleichzeitig scheinen strukturschwache Zielregionen nicht attraktiv genug zu sein, damit Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter aus anderen Regionen zuziehen.

Fazit und Handlungsempfehlungen

Die Studie analysiert vier Fallbeispiele und bietet einen wichtigen Startpunkt für die systematische Bewertung von Behördenansiedlungen in strukturschwachen Regionen.

Es ist deutlich einfacher, Behörden neu anzusiedeln als zu verlagern. Behörden mit wenig spezialisierten Aufgaben können in der Regel schneller und umfangreicher Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter am neuen Standort rekrutieren als Einrichtungen, die hochqualifizierte Beschäftigte und Fachkräfte benötigen. Diese Behörden sollten deshalb mittelfristig mit regionalen Ausbildungsstätten und Hochschulen kooperieren, um qualifizierten Nachwuchs zu gewinnen – etwa über duale Studiengänge.

Attraktive Arbeits- und Standortbedingungen sind der Studie zufolge wesentlich, um Beschäftigte und ihre Familien zum Umzug an einen neuen Standort zu bewegen. Dazu gehören Arbeitsplätze für Partnerinnen und Partner, unbefristete Arbeitsverträge und eine gute infrastrukturelle Anbindung. Hinzu kommen gute Bildungseinrichtungen, schnelles Internet, ein vielfältiges Freizeit- und ein passendes Wohnungsangebot. Auch wollen sich die Beschäftigten laut Befragung am neuen Standort willkommen fühlen.

Eine Datenbank über die Anzahl von Beschäftigten im öffentlichen Sektor auf Gemeindeebene ist hilfreich bei der Analyse, welche Faktoren für positive und negative Effekte von Behörden entscheidend sind.

Um gefestigte Aussagen über die regional-ökonomischen Effekte von Ansiedlungen treffen zu können und diese mit anderen Instrumenten der Strukturförderung zu vergleichen, ist eine empirische Kausalanalyse unerlässlich. Die unzureichende Datenlage und die Schließung bestehender Datenlücken sind zentrale Handlungsfelder, denn die Statistik zum Personalbestand in öffentlichen Institutionen auf Gemeindeebene bietet bisher keine ausreichende Datengrundlage.